Surge un nuevo estilo de aplicación de los aranceles a las importaciones como coacción para corregir desviaciones del libre comercio. A pesar de ser pagos por el importador, el gobierno de los Estados Unidos (EEUU) sostiene que impactarán sobre el exportador extranjero para inducirlo a migrar sus negocios hacia ese país. Si el resultado acompaña, el importador será compensado con una baja de impuestos.
La aplicación conminatoria de estos aranceles comenzó genéricamente para todos los productos de un país, para extenderse hacia un sector determinado pero para todos los países indiscriminadamente. Su naturaleza jurídica se disocia de la excepcionalidad y de la transitoriedad de las salvaguardias comerciales. Sin plazo de expiración, los aranceles son dictados por órdenes ejecutivas del presidente y se fundan por primera vez en la historia, en las facultades otorgadas por el International Emergency Economic Powers Act (IEEPA). Las dictadas en 2017 en cambio, tuvieron una base legal distinta y jurídicamente más fragil, como el Trade Act de 1974 y el Trade Expansion Act de 1962 entre otras leyes. La invocación del IEEPA otorga una mayor discrecionalidad al gobierno, permitiendo sancionar unilateralmente a otros países. Operan para desmontar una supuesta práctica abusiva de un acuerdo comercial vigente y para corregir una amenaza inusual o extraordinaria generada fuera de los EEUU. Si el poder recaudatorio de estos aranceles prospera, el sistema tributario de los EEUU puede migrar hacia un régimen tarifario sobre la renta externa, desgravando progresivamente la renta interna.
Recursos frustrados
Una sanción del IEEPA es revisable por dos instancias en la jurisdicción estadounidense, consiste en un planteo de inconstitucionalidad por los empresarios estadounidenses que deben pagarlas, lo cual implica que los incitados a migrar sus empresas desde el exterior no tendrán recurso alguno, salvo que se trate de empresas vinculadas o que muestren su presencia en EEUU. Tampoco hay una legitimación por país. Siguiendo el precedente Tornado Cash de la Suprema Corte, el IEEPA contempla múltiples sanciones con significación política y económica pero, sin embargo, la norma no refiere expresamente a los aranceles.
Por otro lado, los aranceles aduaneros tradicionales pueden ser controvertidos ante la Organización Mundial de Comercio (OMC) o en el caso de Canadá y México, mediante un arbitraje en el USMCA heredado del NAFTA.
La aplicación de estos aranceles sancionatorios persigue la descomposición de la integración globalizada de las cadenas de valor, que, como en el caso chino, compromete sustancialmente el concepto aduanero del origen de los productos industriales y tecnológicos, distorsionando los principios jurídicos de la OMC.
La liberalización multilateral del comercio no es un bien jurídico tutelable sino una fórmula de crecimiento económico. Actualmente, los acuerdos de liberación comercial funcionan tanto como propulsores del desarrollo global como herramientas de conquista y de dominación geopolíticas. De acuerdo con el presidente Trump, los aranceles corrigen emergencias sociales y equilibran desigualdades del comercio multilateral generadoras de un déficit comercial abusivo.
¿Cómo surgieron?
En su reporte de 2017 al Congreso, el representante de EEUU reconoció ante la OMC el error de apoyar el ingreso de China en el 2001. Con el sometimiento de China a las normas de la OMC, no lograron insertar la expansión de sus cadenas de valor en las reglas de libre mercado.
Negociado durante el gobierno de Clinton, el protocolo de ingreso de China a la OMC le impone un comportamiento “normal de mercado” para ganarse los beneficios de la regla de la nación mas favorecida. El representante estadounidense de esa época, Mickey Cantor, afirmó encorazonado que el libre comercio reforzaría la pluralidad política china.
El congreso lo acompañó aprobando el protocolo con una mayoría de 83 a 15 y estableció un programa para el intercambio bilateral, imponiendo como condición la apertura del mercado chino a los productos de los EEUU. Por su parte, la OMC tambiėn exigió a China eliminar sus auto tarifas, reducir sus aranceles a 9.4%, eliminarlos para la alta tecnología, manteniendo la agricultura hasta 17.5%, garantizar derechos y autonomía de distribución e importación a las empresas extranjeras revisables cada tres años, liberar el acceso de servicios financieros y de tecnología, y respetar la propiedad intelectual.
Una historia de incumplimientos y disputas irresolutas
A 24 años todos estos compromisos están incumplidos. Ya desde 2002 la comisión estadounidense de monitoreo del intercambio bilateral reportaba sus profundas diferencias con el manejo predatorio chino del comercio internacional. En 2015, con la visita del presidente Xi Jinping a EEUU, la comisión enlistó las causas por sectores afectados, incluyendo la manipulación del tipo de cambio, las transferencias forzosas de tecnología, el robo de propiedad intelectual y el exceso de sus ayudas de estado. Pero en el 2016 bajo el gobierno Obama, otro reporte similar reconoció los resultados positivos a pesar de la situación compleja del intercambio.
Los problemas en la OMC comenzaron en el 2008. Las críticas y las disputas por el incumplimiento del protocolo de ingreso de China, validaron la aplicación de medidas de salvaguardia comerciales por 130 países durante 12 años. El dossier online de disputas en la OMC evidencia 142 casos vinculando a China -9 casos por año- reclamante en tan solo 12 y demandada en 130. El último 5 de febrero, China inició contra EEUU un reclamo por su orden ejecutiva imponiendo aranceles adicionales del 10% a todos sus productos denunciando la inconsistencia con la regla de la nación más favorecida bajo los artículo I:1 y II:1(a) del GATT de 1994.
Tensiones y acefalía
Desde el 2005 la frustración de los Estados Unidos con la globalización de la cadenas de valor chinas suscitó la idea de abandonar la OMC. La sección 125 del Uruguay Round Agreement Act (ley ratificatoria de EEUU) autoriza al congreso a votar cada cinco años su continuidad o salida de la OMC. El congreso votó quedarse en 2000 y en 2005, no votó ni en 2010 y 2015, en 2020 casi llegó a votar por salir y este año 2025 sí podría votarse si los aranceles no funcionan.
Curiosamente, China es quien necesita hoy más de la OMC para garantizar estabilidad de sus relaciones comerciales. Su pujante globalización de las cadenas de valor y sus inversiones en el extranjero debilitan su independencia del multilaterailismo.
Para morigerar estas tensiones, en abril del 2017, los presidentes de China y EEUU acordaron en Mar-a-Lago el inicio de un diálogo bilateral sobre cuestiones económicas (CED), sobre ciberseguridad y cuestiones sociales. Ese diálogo fracasó meses más tarde, cuando en la reunión de noviembre en Beijing, el presidente Trump consideró inaceptable el control estatal chino sobre la economía y el dirigismo sobre sus empresas, declarandolos incompatibles con los principios de la OMC.
Insatisfecho por los resultados de las controversias de la OMC, ya el gobierno Obama bloqueó la reintegración del tribunal de apelación. Sin su poder ejecutorio, la OMC se redujo al consenso del antiguo GATT. Sin el liderazgo de EEUU, China carece de aprobación, por lo que la Unión Europea (UE) asumió la reconstrucción de la solución de disputas creando las medidas interinas de multi-partes(MPIA). Empero, tras el impacto del Brexit, China quedó en solitario para asumir la defensa de las reglas de la OMC, asegurando garantizar las libertades del multilateralismo y la vigencia de las MPIA, pero sin alcanzar a reemplazar el liderazgo de EEUU.
Preocupante movilidad china en el USMCA
A pesar de que en el 2026 está prevista una revisión conjunta del USMCA, la presencia de las inversiones chinas en la región durante los últimos años generó restricciones desde los EEUU. La elusión de las reglas del USMCA por empresas chinas y mixtas en México y Canadá, preocupa a EEUU, que exige una colaboración eficaz para controlar sectores críticos como los semiconductores y tecnología, la energía, los automóviles eléctricos, equipamientos médicos y farmacéuticos como el fentanilo. Por ejemplo, como el origen de los aceros categoriza el del automóvil a pesar de sus componentes, de su combustión o de su conectividad, el 10 de julio de 2024, EEUU impuso reglas de origen al acero mejicano y canadiense exigiendo su fundición y vertido locales para evitar los aranceles autorizados por la sección 232 del USMCA.
La interconexión de las cadenas de valor de los socios comerciales es fundamental para el funcionamiento del USMCA. Por ello la participación de inversiones chinas causará nuevos aranceles sancionatorios y retaliaciones, orientándo al bloque hacia una negociación conjunta de los tres países con China, conjuntamente con la degradación del recurso a la OMC. En mayo del 2024 los paises del USMCA se reunieron con la embajadora de China para discutir los impactos de la economía de no-mercado, del trabajo forzado en la región autónoma de Xinjiang Uyghur y de los abusos de subsidios que afectan a trabajadores e inversores del USMCA.
En el USMCA, el presidente de EEUU aplica sus aranceles sancionatorios para hacer reaccionar a sus socios, hiriendonos con un 25% sobre aceros y aluminio, que son exportados en un 90% por Canadá hacia EEUU. Curiosamente desde octubre de 2024, tras las elecciones en EEUU, Canadá impuso el mismo arancel de 25% a aceros y aluminio y el 100% sobre vehículos eléctricos chinos precisamente para evitar las distorsiones de origen. Canadá veía venir los aranceles de EEUU?
Reconstruir las cadenas de valor globalizadas es una materia nacional y a lo sumo regional.En Canadá por ejemplo, consiste en eliminar un costo regulatorio enorme que representa el 20% del PIB que soporta el comercio interprovincial, distorcionando precios internos y hasta generando desabastecimiento. Muchísimos productos canadienses no circulan internamente debido a esta barreras regulatorias y llamativamente, su necesaria desregulación acaba de ser descubierta por aplicación de los aranceles de EEUU.
Esta reconstrucción de las cadenas de valor es la que garantizará la supervivencia del concepto aduanero de origen y protegerá el intercambio multilateral de las mercaderías. Fué la ambición multilateralista de la OMC de expandirse hacia nuevas areas del derecho del comercio internacional como hacia la propiedad intelectual entre otras que permitió la globalización de las cadenas de valor? De separarlas depende la subsistencia del multilateralismo.
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